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Sondervermögen (Haushaltsrecht)

wirtschaftlich verselbständigter Nebenhaushalt, „Schattenhaushalt“

Ein Sondervermögen (volkswirtschaftlich Extrahaushalt) ist im deutschen Haushaltsrecht ein wirtschaftlich verselbständigter Nebenhaushalt („Schattenhaushalt“), der ausschließlich zur Erfüllung einzelner begrenzter Aufgaben des Bundes in einer besonderen Situation bestimmt ist und deshalb von dem sonstigen Bundesvermögen getrennt verwaltet werden muss.[1]

Im Unterschied zum Bundeshaushalt, der sämtliche Einnahmen und Ausgaben des Bundes darstellt (allgemeine Haushaltsfinanzierung aller Ressorts), sind die Ausgaben des Sondervermögens streng zweckgebunden. Zur Deckung der Ausgaben eines Sondervermögens kann der Bund ermächtigt werden, Kredite aufzunehmen.[2] Nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienen im allgemeinen Haushalt dagegen alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben (§ 8 BHO). Die Haushalte von Bund und Ländern sind seit Einführung der Schuldenbremse grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG); die Einnahmen sollen vielmehr aus dem allgemeinen Steueraufkommen generiert werden.

Bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen in den Haushaltsplan eingestellt zu werden (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG). Sondervermögen dürfen jedoch – wie der Haushaltsplan selbst – nur durch Gesetz errichtet werden und unterliegen der Kontrolle durch den Bundestag, den Bundesrat und den Bundesrechnungshof (Art. 114 GG). Sie werden entsprechend den Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung (BHO) aufgestellt und bewirtschaftet (§ 113 BHO).[1]

Haushaltsverfassungsrechtliche Bedeutung

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Das Grundgesetz (GG) schreibt in Art. 110 GG verschiedene haushaltsrechtliche Grundsätze fest; dieser Artikel ist die zentrale Vorschrift des parlamentarischen Budgetrechts. Die Kompetenz zur Feststellung des Haushaltsplans steht ausschließlich dem Gesetzgeber zu (parlamentarisches Budgetrecht). Die Grundsätze der Vollständigkeit des Haushaltsplanes und der Grundsatz der Haushaltseinheit füllen dieses Budgetrecht aus.[3]

Zu den in den Staatshaushalts-Etat aufzunehmenden „Einnahmen und Ausgaben des Bundes“ im Sinne von Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 1 GG gehören nach traditionellem Verfassungsverständnis die „Einnahmen und Ausgaben derjenigen zu besonderen Zwecken bestimmten Fonds, über welche dem Staate allein die Verfügung zusteht, sofern diese Fonds nicht juristische Persönlichkeit besitzen.“[4]

Nach dem Grundsatz der Vollständigkeit sind im Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr voraussichtlich zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben zu veranschlagen, so dass keine voraussichtliche Einnahme oder Ausgabe bewusst außer Ansatz bleiben darf (§ 11 BHO).[5] Das Vollständigkeitsprinzip soll eine umfassende Kontrolle der Haushaltsplanung sichern.

Mit dem Grundsatz der Haushaltseinheit soll eine umfassende Übersicht über die Bundesfinanzen erreicht werden. Deshalb sind die Einnahmen und Ausgaben des Bundes in einem einzigen Haushaltsplan zu veranschlagen.[6] Für die Rechnungsperiode dürfen nicht zwei oder mehrere Haushaltspläne aufgestellt oder Teile des Haushaltsplans verselbständigt werden. Der Grundsatz der Haushaltseinheit verbietet ebenso wie das Gebot der Vollständigkeit die Bildung von sog. Schattenhaushalten.[7]

Ausnahmsweise sind nur die in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG genannten Nebenhaushalte (Bundesbetriebe und Sondervermögen) zulässig.[8]

Sondervermögen des Bundes sind abgesonderte Teile des Bundesvermögens, die ausschließlich zur Erfüllung einzelner begrenzter Aufgaben des Bundes bestimmt sind und daher von dem sonstigen Bundesvermögen getrennt verwaltet werden.[9] Da sie einer eigenständigen Wirtschafts- und Rechnungsführung bedürfen, werden Sondervermögen zwangsläufig außerhalb des Bundeshaushalts bewirtschaftet.[10]

Die Durchbrechung der Grundsätze der Haushaltseinheit und Haushaltsvollständigkeit muss durch hinreichend gewichtige verfassungsrechtliche Gründe gerechtfertigt sein.[11][12]

Ein zwingender Grund für die Bildung eines Sondervermögens ist vor allem gegeben, wenn eine gesonderte Mittelverwaltung aufgrund rechtlicher Verpflichtung unabweisbar vorgegeben ist. Ein Beispiel ist das ERP-Sonderkonto für die amerikanischen Hilfeleistungen zum Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg.[13][14]

Das Bundesverfassungsgerichtsurteil zur Schuldenbremse vom 15. November 2023 (auch als „Haushaltsurteil“ bezeichnet) begrenzte die Möglichkeit, durch Fonds, Sondervermögen und Umschichtungen die Schuldenbremse zu umgehen. Nach dem Urteil kündigte die Bundesregierung an, jedes einzelne Sondervermögen daraufhin zu überprüfen, ob das Urteil auch darauf anzuwenden sei.[15]

Sondervermögen des Bundes

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Es wird unterschieden zwischen Sondervermögen, die über den Bundeshaushalt oder andere Einnahmen mitfinanziert werden, und Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung.[16] Für Sondervermögen werden Kredite des Bundeshaushalts erst in dem Jahr aufgenommen, in dem die Ausgaben tatsächlich getätigt werden.[17] Die Kreditaufnahme der Sondervermögen trägt zur Staatsverschuldung Deutschlands bei.[18] Die Obergrenze für die Nettokreditaufnahme im Sinne der Schuldenbremse gilt indessen auch für die Sondervermögen des Bundes, die ab 1. Januar 2011 errichtet worden sind.[19][20] Seitdem „können die Regelgrenzen des Artikels 115 nicht mehr durch die Einrichtung von Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung überschritten werden.“[21]

Durch Bundeszuschüsse mitfinanzierte Sondervermögen

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Zu den durch Bundeszuschüsse mitfinanzierten Sondervermögen gehören:

Sondervermögen mit Kreditermächtigung

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Die Sondervermögen mit Kreditermächtigung sind:

Sondervermögen Bundeswehr

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Bereits im Weißbuch 2016 war die Bundesregierung nach einer Konzentration auf friedenssichernde Einsätze der Bundeswehr außerhalb des Bündnisgebiets zur Landes- und Bündnisverteidigung als künftige sicherheitspolitische Aufgabe der Bundeswehr zurückgekehrt.[35] Nicht zuletzt auch im Hinblick auf den russischen Überfall auf die Ukraine im Februar 2022 werden mit dem „Sondervermögen Bundeswehr“ einmalig 100 Mrd. Euro „zur Stärkung der Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit und Finanzierung bedeutsamer Ausrüstungsvorhaben, insbesondere komplexer überjähriger Maßnahmen“ bereitgestellt.[36][37][38]

Zur Deckung der Ausgaben des Sondervermögens wurde das Bundesministerium der Finanzen ermächtigt, Kredite bis zur Höhe von 100 Milliarden Euro aufzunehmen. Diese Kreditermächtigung entspricht einem Neukredit im Maßstab des doppelten Verteidigungsetats.[39] Die Kosten der Kreditaufnahme sind vom Sondervermögen zu tragen. Auf die Kreditermächtigung sind Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG nicht anwendbar, d. h. die Kreditermächtigung ist von den Kreditobergrenzen der sog. Schuldenbremse ausgenommen.[40] Die Tilgung der Schulden muss spätestens am 1. Januar 2031 beginnen.[41]

Die Gesetzentwürfe der Bundesregierung zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ und der damit zusammenhängenden Änderung des Grundgesetzes waren bei einer Expertenanhörung im Haushaltsausschuss unterschiedlich bewertet worden.[42] Am 3. Juni 2022 wurden vom Bundestag das Bundeswehrsondervermögensgesetz in der Fassung der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses[43][44] und die Änderung des Art. 87a GG beschlossen.[41] In seiner Sitzung am 10. Juni 2022 stimmte der Bundesrat der Grundgesetzänderung zu (Art. 79 Abs. 2 GG).[45] Art. 87a Abs. 1a GG trat am 1. Juli 2022 in Kraft.[46]

Mit dem Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz[47] sollen „der Modernisierungsstau abgebaut und die Bundeswehr zeitgemäß ausgerüstet werden.“ Das Beschaffungswesen der Bundeswehr soll optimiert werden, indem es dem Bundesministerium der Verteidigung und seinem Geschäftsbereich als Auftraggeber ermöglicht wird, für einen beschränkten Zeitraum vergaberechtliche Erleichterungen zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge anzuwenden.[48][49]

Der Wirtschaftsplan als Anlage zum Errichtungsgesetz gibt einen Überblick über die geplanten Anschaffungen (§ 5 BwFinSVermG). Mit 33,4 Mrd. Euro werden Beschaffungen im Bereich der Luftwaffe der größte Ausgabeposten der nächsten Jahre sein. Weitere Vorhaben sollen unter anderem die Entwicklung und der Kauf des Eurofighter ECR sowie der Kauf von F-35 als Nachfolger des Tornados sein. Der Verteidigungsbereich „Land“ erhält laut Wirtschaftsplan 16,6 Milliarden Euro, auf den Bereich „See“ entfallen 8,8 Milliarden Euro. 20,8 Milliarden Euro können für Beschaffungen im Komplex „Führungsfähigkeit und Digitalisierung“ verwendet werden.[50]

Ehemalige Sondervermögen

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Zu den ehemaligen Sondervermögen des Bundes gehören:

Sondervermögen der Länder und Gemeinden

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Auch die Landesverfassungen enthalten Vorschriften über Sondervermögen,[54] die Gemeindeordnungen regeln die kommunalen Sondervermögen.

Hessen

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Das anlässlich der COVID-19-Pandemie in Hessen verabschiedete Gesetz über das Sondervermögen „Hessens gute Zukunft sichern“ vom 4. Juli 2020 wurde zwar vom Hessischen Staatsgerichtshof für verfassungswidrig, aber bis zum 31. Dezember 2021 für weiter anwendbar erklärt.[55][56]

Nordrhein-Westfalen

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Ehemalige Sondervermögen

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Zu den ehemaligen Sondervermögen des Landes Nordrhein-Westfalen zählt:

Literatur

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Einzelnachweise

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  1. ↑ a b Sonder- und Treuhandvermögen des Bundes. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 9. Januar 2012.
  2. ↑ vgl. zu Aufgaben und Finanzierung der einzelnen Sondervermögen des Bundes: Sonder- und Treuhandvermögen des Bundes. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 9. Januar 2012, Tabelle auf S. 5 ff.
  3. ↑ vgl. Sondervermögen des Bundes und Budgetrecht des Parlaments am Beispiel der Vereinbarung zum Atomkompromiss. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung vom 14. September 2010.
  4. ↑ vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2011 – 2 BvE 3/08 Rz. 26.
  5. ↑ Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 57. Aufl., München 2010, Art. 110 Rn. 28.
  6. ↑ Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, 57. Aufl., München 2010, Art. 110 Rn. 39; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht (43. EL, Dez. 2008), Art. 110 GG Rn. 19.
  7. ↑ Niklas Potrafke, Stefan Korioth: Keine Schattenhaushalte! Handelsblatt, 30. November 2021.
  8. ↑ Reimer, in: Beck’scher Online-Kommentar Grundgesetz (Stand: 1. Juni 2010), Art. 110 Rn. 24.
  9. ↑ Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht (43. EL, Dez. 2008), § 113 BHO Rn. 1.
  10. ↑ Gröpl, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110 Rn. 99; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht (43. EL, Dez. 2008), § 113 BHO Rn. 1.
  11. ↑ vgl. Kube, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 110 Rn. 106 (Stand: Januar 2021).
  12. ↑ vgl. insbesondere zum Erfordernis eines „Veranlassungszusammenhangs“ zwischen Notlage und Kreditaufnahme: Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, Urteil vom 1. April 2022 - VGH N 7/21 zum Corona-Sondervermögen in Rheinland-Pfalz.
  13. ↑ Art. IV des Abkommens über wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika, BGBl. S. 10
  14. ↑ Art. III des Gesetzes betreffend das Abkommen über wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 15. Dezember 1949, BGBl. S. 9
  15. ↑ Bundesverfassungsgericht: Regierung will nach Haushaltsurteil alle Sondervermögen überprüfen. In: deutschlandfunk.de. 17. November 2023, abgerufen am 7. Dezember 2023.
  16. ↑ Aktuelle Wirtschafts- und Finanzlage: Kreditaufnahme des Bundes und seiner Sondervermögen. Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht Februar 2021.
  17. ↑ Kreditaufnahmebericht des Bundes 2020. Bericht des Bundesministeriums der Finanzen über die Kreditaufnahme des Bundes im Jahr 2020, S. 26.
  18. ↑ vgl. Klaus Gründler et al.: Rekordverschuldung nach Corona – wie steht es um die Belastung der Länderhaushalte? ifo Schnelldienst 11/2020, S. 40–49.
  19. ↑ Art. 115 Abs. 2 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009, BGBl. I S. 2248. buzer.de
  20. ↑ Bundesministerium der Finanzen: Kompendium zur Schuldenregel des Bundes (Schuldenbremse). 25. Februar 2022, S. 26 f.
  21. ↑ Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) BT-Drs. 16/12410 vom 24. März 2009, S. 7.
  22. ↑ errichtet durch das Gesetz über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens vom 31. August 1953 (BGBl. I S. 1312); Rechtsgrundlage seit 2007: Gesetz über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens vom 26. Juni 2007
  23. ↑ § 1 des Gesetzes zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378; BGBl. 1994 I S. 2439)
  24. ↑ vgl. Art. 1 und Art. 3 des Gesetzes über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage (Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz - EALG) vom 27. September 1994, BGBl. I S. 2624, 2632
  25. ↑ § 6 des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes vom 16. Juli 1998 (BGBl. I S. 1842)
  26. ↑ Gesetz über die Errichtung des Deutschen Binnenschifffahrtsfonds vom 26. Juni 2002 (BGBl. I S. 2266)
  27. ↑ vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Kinderbetreuungsausbau“ und zur Entfristung des Kinderzuschlags vom 18. Dezember 2007, BGBl. I S. 3022
  28. ↑ vgl. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Vorsorge für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere“ (Schlusszahlungsfinanzierungsgesetz – SchlussFinG) vom 6. Juli 2009, BGBl. I S. 1702
  29. ↑ Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsgesetz – FMStG) vom 17. Oktober 2008, BGBl. I S. 1982
  30. ↑ Art. 6 des Gesetzes zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland vom 2. März 2009, BGBl. I S. 416
  31. ↑ Art. 3 des Gesetzes zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung (Restrukturierungsgesetz) vom 9. Dezember 2020, BGBl. I S. 1900
  32. ↑ Gesetz zur Errichtung des Wirtschaftsstabilisierungsfonds (Wirtschaftsstabilisierungsfondsgesetz – WStFG) vom 27. März 2020, BGBl. I S. 543
  33. ↑ Sondervermögen Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF). Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH, abgerufen am 28. Februar 2022.
  34. ↑ Martin Greive: Instrumente des Bundes: Finanzhilfen über den WSF. Handelsblatt, 30. März 2020.
  35. ↑ Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr. Bundesregierung, 13. Juli 2016.
  36. ↑ Christian Rath: Bundesregierung plant Sondervermögen: Grundgesetzänderung für Bundeswehr-Milliarden. Legal Tribune Online, 28. Februar 2022.
  37. ↑ Hanno Kube: Optionen und Perspektiven eines Bundeswehr-Sondervermögens. In: Verfassungsblog: On Matters Constitutional, 28. Februar 2022, doi:10.17176/20220301-001120-0.
  38. ↑ Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ (Bundeswehrsondervermögensgesetz – BwSVermG) BR-Drs. 124/22 vom 17. März 2022.
  39. ↑ Dorothee Frank: Schuldenbremse trifft Verteidigung. Behörden Spiegel, 8. Februar 2022.
  40. ↑ Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 87a). BR-Drs. 123/22 vom 17. März 2022.
  41. ↑ a b Bundestag beschließt das Sondervermögen für die Bundeswehr. 3. Juni 2022, abgerufen am 4. Juni 2022.
  42. ↑ Sondervermögen Bundeswehr: Zustimmung und Vorbehalte. bundestag.de, 9. Mai 2022.
  43. ↑ Beschlussempfehlung und Bericht des Haushaltsausschusses (8. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung – Drucksache 20/1409 – Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ (Bundeswehrsondervermögensgesetz – BwSVermG) BT-Drs. 20/2090 vom 1. Juni 2022.
  44. ↑ Gesetz zur Finanzierung der Bundeswehr und zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ (Bundeswehrfinanzierungs- und sondervermögensgesetz – BwFinSVermG), Art. 1 des Gesetzes zur Finanzierung der Bundeswehr und zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ und zur Änderung der Bundeshaushaltsordnung vom 1. Juli 2022, BGBl. I S. 1030
  45. ↑ 1022. Sitzung des Bundesrates, 10. Juni 2022 TOP 24a. Abgerufen am 16. Juni 2022.
  46. ↑ Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 87a) vom 28. Juni 2022, BGBl. I S. 968
  47. ↑ Gesetz zur Beschleunigung von Beschaffungsmaßnahmen für die Bundeswehr (Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz – BwBBG) vom 11. Juli 2022, BGBl. I S. 1078
  48. ↑ Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Beschaffungsmaßnahmen für die Bundeswehr (Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetz – BwBBG). BT-Drs. 20/2353 vom 21. Juni 2022.
  49. ↑ Beschaffungsmaßnahmen für die Bundeswehr sollen beschleunigt werden. bundestag.de, 24. Juni 2022.
  50. ↑ vgl. Ministerin: „Wir sorgen für eine voll einsatzbereite Bundeswehr“. Bundesministerium der Verteidigung, 3. Juni 2022.
  51. ↑ a b § 2 des Gesetzes zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378; BGBl. 1994 I S. 2439)
  52. ↑ § 2 des Gesetzes zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (PostUmwG)
  53. ↑ Gesetz über die Errichtung eines Erblastentilgungsfonds vom 23. Juni 1993.
  54. ↑ vgl. Alexandra Jarchau: Corona-Länderhilfen für die Kommunen 2021. Der Neue Kämmerer, 7. Dezember 2021.
  55. ↑ Leitsätze zum Urteil des Staatsgerichtshofes vom 27. Oktober 2021 – P.St. 2783, P.St. 2827.
  56. ↑ Nach Urteil des StGH Hessen: Corona-Sondervermögen auf dem Prüfstand. Legal Tribune Online, 29. Oktober 2021.
  57. ↑ Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz
  58. ↑ Zukunftsinvestitions- und Tilgungsfondsgesetz
  59. ↑ Pensionsfondsgesetz Nordrhein-Westfalen
  60. ↑ Gesetz zur Eingliederung von Landesoberbehörden, Unteren Landesbehörden und Einrichtungen des Landes
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