Diritto di cittadinanza

Sviluppo del diritto di cittadinanza nel Medioevo e nell'epoca moderna

I termini che in tedesco e francese indicano la cittadinanza (Bürgertum, bourgeoisie), derivano dal vocabolo «borghese» (Bürger/Burger, bourgeois, borghesia) nel senso di cittadino. A partire dal IX secolo venne chiamato burgensis chi viveva nel burgus, cioè nell'abitato antistante a una fortezza (in tedesco Burg); più tardi il termine fu applicato anche a chi abitava nelle città di origine diversa. Solo i proprietari di un terreno urbano ottenevano la cittadinanza («borghesia») a pieno titolo e, di conseguenza, una migliore protezione giuridica da parte della città. Molti servi e semiliberi cercavano di abitare e lavorare in una città per ottenerne la cittadinanza. Nel XIII secolo la clausola della proprietà di un terreno urbano fu abolita per gli abitanti delle città, ma non per i borghesi esterni. La cittadinanza divenne un legame personale di fedeltà verso il signore cittadino e i concittadini, che comprendeva anche il rispetto di determinati doveri civici. Nelle città vi erano persone che godevano a pieno titolo del diritto di cittadinanza e altre con diritti politici solo limitati. Vari sistemi di alleanze fra località diverse furono creati con i patti di comborghesia, in cui una città si impegnava a concedere la cittadinanza a persone singole o a determinati gruppi; spesso la comborghesia era reciproca fra due città.

In epoca moderna le città cominciarono a chiudersi sempre più: dapprima furono inasprite le clausole per la concessione della cittadinanza ai nuovi arrivati, poi la cittadinanza non fu più concessa ex novo, con un conseguente aumento della popolazione urbana che godeva di minori diritti. In seno alla cittadinanza urbana prese avvio una differenziazione sociale (aristocratizzazione): il patriziato cittadino o un'oligarchia locale monopolizzava il governo, prendendo le distanze dai cittadini comuni, che persero gradualmente il loro influsso politico. Anche nei cantoni rurali le istituzioni comunitarie riuscirono a riscattarsi dal signore feudale e i loro membri ottennero uno status paragonabile a quello degli abitanti delle città. Nei cantoni con Landsgemeinde, tuttavia, l'accesso alla cittadinanza fu pure progressivamente limitato.

Gli statuti di questi cantoni erano, sul piano formale, del tutto paragonabili a quelli dei cantoni urbani, ma il passaggio delle competenze politiche agli abitanti maschi avvenne prima che nelle città e l'influsso dei membri delle comunità si mantenne anche in epoca moderna, mentre nelle città le assemblee dei cittadini persero importanza. Né i molti patti di comborghesia né gli altri accordi stipulati fra i vari cantoni urbani e rurali (leghe cittadine, patti federali) portarono a un diritto di cittadinanza sovraordinato di livello confederato; nell'ordinamento politico e giuridico del Medioevo e dell'epoca moderna, gli individui appartenevano in primo luogo a una collettività locale, ossia a una città o a un'unità statale o signorile rurale.

XIX e XX secolo

Lettera di ammissione alla cittadinanza del canton Ginevra rilasciata dal Consiglio di Stato nel 1880 (Collezione privata; fotografia Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann).

Nel 1798 il diritto di cittadinanza fu regolamentato in maniera uniforme dalla Costituzione elvetica (Costituzione federale); la Repubblica elvetica prevedeva, sul modello francese, una cittadinanza svizzera che poteva essere acquisita dai forestieri solo dopo 20 anni (Costituzione elvetica del 12 aprile 1798, articolo 20), e da cui furono esclusi, a posteriori, gli ebrei (giudaismo). All'epoca della Mediazione (1803-1815) la cittadinanza svizzera venne mantenuta, ma non fu possibile acquisirla ex novo (Atto di mediazione). Era riconosciuto come cittadino svizzero solo chi era in possesso della carta di cittadinanza o era stato accolto per decreto dell'autorità legislativa elvetica; la naturalizzazione competeva ai cantoni. Il Patto federale del 1815 non prevedeva una cittadinanza svizzera. Singoli cantoni si impegnarono con dei concordati a concedere la libertà di domicilio ai cittadini dei cantoni cofirmatari.

La Costituzione federale del 1848 rinunciò a introdurre una cittadinanza svizzera autonoma. La dichiarazione per cui «ogni cittadino di un Cantone è cittadino svizzero» (Costituzione federale del 12 settembre 1848, articolo 42) sovrappose alla cittadinanza cantonale una cittadinanza svizzera che in un certo senso era da essa derivata e fondamentalmente conferiva a tutti gli Svizzeri maschi di confessione cristiana gli stessi diritti politici di cui godevano i cittadini dei cantoni; la definizione delle condizioni per l'acquisto e la perdita della cittadinanza restò di competenza cantonale. Nel 1867 gli Svizzeri di religione ebraica furono equiparati sul piano giuridico agli altri cittadini. La Costituzione federale riveduta del 1874 limitò le competenze dei cantoni e assegnò la vigilanza sulle naturalizzazioni alla Confederazione; la competenza legislativa nell'ambito del diritto civile attribuita a quest'ultima nel 1898 comprendeva anche la facoltà di regolamentare l'acquisto e la perdita della cittadinanza per motivi legati al diritto di famiglia. Fra il 1870 e il 1910 gli stranieri presenti in Svizzera salirono dal 5,7% al 14,7% della popolazione complessiva, il che spinse le autorità ad acconsentire a un maggior numero di naturalizzazioni. La legge federale del 1876 sulla cittadinanza svizzera venne lievemente modificata nel 1903. In seguito all'aumento incessante degli stranieri (fino al 1910) e alle esperienze della prima guerra mondiale, la legge federale del 1903 venne sottoposta a revisione parziale nel 1920. Tale legge riveduta prevedeva la cosiddetta naturalizzazione coatta; la riduzione della quota degli stranieri al 5,2% entro il 1941 verosimilmente è da ricondurre non tanto a questa nuova legge, non ripresa dai cantoni, ma piuttosto al rientro di stranieri contestualmente agli eventi bellici e alla politica d'immigrazione più restrittiva prima e durante la seconda guerra mondiale.

Dal 1848 i contenuti del diritto di cittadinanza hanno subito profondi cambiamenti. L'evoluzione politica ed economica e gli effetti delle due guerre mondiali hanno fatto sì che sia per lo Stato sia per il singolo il concetto di appartenenza nazionale abbia acquistato un significato maggiore rispetto a quello di cittadinanza comunale, che un tempo determinava il luogo in cui si doveva prestare servizio militare o si aveva diritto all'assistenza pubblica. Questa svolta trovò espressione nella legge federale sull'acquisto e la perdita della cittadinanza svizzera del 1952; quest'ultima consentì tra l'altro alle donne svizzere sposate con un cittadino straniero di mantenere la propria cittadinanza svizzera, a condizione che al momento dell'annuncio o della celebrazione del matrimonio venisse presentata una dichiarazione presso l'Ufficio di stato civile in Svizzera oppure presso una rappresentanza diplomatica o consolare all'estero. Dopo ulteriori modifiche approvate nel corso degli anni, concernenti fra l'altro il diritto del bambino, nel 1983 il popolo adottò gli articoli costituzionali sulla parità tra uomo e donna (articoli 44 e 45 della vecchia Costituzione), che resero necessario un adattamento del diritto matrimoniale. Dalla revisione di quest'ultimo nel 1988, le donne sposate con uno straniero non devono più depositare una dichiarazione per conservare la propria cittadinanza svizzera; da allora non sono inoltre più valide le disposizioni dell'articolo 54 capoverso 4 della Costituzione federale del 1874 e dell'articolo 3 della legge federale del 1952, fondate su un antico diritto consuetudinario, secondo cui le straniere che sposavano uno Svizzero ottenevano automaticamente la cittadinanza svizzera e le cittadine svizzere perdevano la propria cittadinanza comunale o cantonale a favore di quella del marito. Molte donne sposate con un cittadino svizzero hanno una doppia cittadinanza a livello comunale, perché hanno conservato la propria attinenza e assunto anche quella del marito.

Dagli anni 1960 la quota della popolazione straniera è tornata a salire. Nel 1983 e nel 1994 popolo e cantoni hanno bocciato alcune riforme che prevedevano, in particolare, naturalizzazioni agevolate per giovani stranieri cresciuti in Svizzera, rifugiati riconosciuti e Senza patria. Le revisioni del 1984 e del 1990 hanno facilitato la naturalizzazione solo ai discendenti stranieri di genitori svizzeri e ai coniugi stranieri di cittadini svizzeri. Dall'entrata in vigore della rivista legge federale sulla cittadinanza svizzera (LCit) nel 1992 le persone naturalizzate non perdono più la loro cittadinanza d'origine. La cittadinanza doppia o multipla non costituisce quindi più un ostacolo alla naturalizzazione, come è invece ancora oggi il caso ad esempio in Austria.

Nuovi sviluppi

Nel 2003 il parlamento accettò una nuova legge sulla cittadinanza che prevedeva una naturalizzazione facilitata per gli stranieri della seconda e della terza generazione; sottoposte a referendum, queste disposizioni nel 2004 vennero tuttavia ancora rifiutate dal popolo e dai cantoni. Un'iniziativa parlamentare presentata nel 2008 si limitò quindi a chiedere l'introduzione della naturalizzazione facilitata per stranieri di terza generazione, che non hanno ancora compiuto il venticinquesimo anno d'età. Sottoposto a votazione, questo oggetto nel 2017 riuscì a ottenere una maggioranza. La revisione totale della LCit, entrata in vigore nel 2018, mirava in primo luogo a semplificare e armonizzare la procedura di naturalizzazione.

L'articolo 42 della nuova LCit prevede la possibilità di revocare la cittadinanza a una persona se «la sua condotta è di grave pregiudizio agli interessi o alla buona reputazione della Svizzera» ed essa possiede anche la cittadinanza di un altro Stato, non diventando, quindi, apolide in seguito alla revoca. Questa disposizione, controversa sul piano del diritto internazionale e costituzionale, era già contenuta nella LCit del 1952; finora è stata applicata una sola volta nel 2019.

Dall'inizio del XXI secolo anche la procedura di naturalizzazione ha subito diverse modifiche. La decisione relativa alla naturalizzazione di straniere e stranieri per lungo tempo fu competenza dell'elettorato dei comuni; si trattava quindi di un atto politico che non doveva essere motivato e non poteva essere impugnato legalmente. Con le decisioni BGE 129 I 217 e BGE 129 I 232 del 2003, il Tribunale federale stabilì tuttavia che la decisione di naturalizzazione costituisce un'ordinanza sottoposta all'obbligo di motivazione e che può essere impugnata. Nei comuni più grossi, la necessità di motivare la decisione rese la naturalizzazione per decisione popolare notevolmente più difficile, se non impossibile. Per questa ragione nei primi decenni del XXI secolo in diversi cantoni le domande di naturalizzazione sono state evase senza la partecipazione del sovrano. La modifica della prassi consente di adire le vie legali al Tribunale federale; il biasimo si limita però alla violazione del divieto dell'arbitrio. Da allora, il Tribunale federale è chiamato con maggiore frequenza a deliberare su relativi reclami.